政府会计制度突出财务会计功能

 来源:中国会计报 作者：罗晶晶
财政部发布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表（征求意见稿）》（下称《政府会计制度（征求意见稿）》）一直持续受到关注。它被认为是回答了《政府会计准则——基本准则》没有回答的问题，给业内理论界和实务界吃了一颗“定心丸”。
《政府会计制度（征求意见稿）》是对我国政府会计标准体系的继续探索，它的许多创新和特点都受到关注。其中尤其受到关注的是，它秉持了强化政府财务会计功能这一原则，而加强政府财务会计功能正是我国政府会计改革的重要内容之一。
从科目到整体全面强化财务会计功能
业内人士认为，《政府会计制度（征求意见稿）》从会计科目设计到整个制度设计都在强调财务会计功能。
中国财政科学研究院副研究员王晨明说，为进一步适应国家财政体制和国家治理的发展变化，政府会计体系必须加快改革步伐，逐步引入权责发生制会计核算基础，以明确政府的受托责任，增加财政透明度，实现对各级政府部门运营情况的全方位反映。强化财务会计功能是其具体体现。
《政府会计制度（征求意见稿）》设置了8个会计要素，其中资产、负债、净资产，收入、费用是专门用于财务会计核算，其他3个要素，预算收入、预算支出和预算结余专门用于预算会计核算。
山东大学管理学院副教授路军伟认为，相对来说，原有的行政单位制度和事业单位制度并没有单独的财务会计要素，在原有制度的五要素中，可以说是“财务会计”与“预算会计”共用要素。如今，8要素的设计实际上就是强化财务会计功能的具体体现。
路军伟同时关注到，《政府会计制度（征求意见稿）》进一步增加了“资产”等一级科目，在原有制度的基础上增加了更多的资产科目，以便更好地摸清家底。
事实上，《政府会计制度（征求意见稿）》在“资产类”会计科目中，增加了“其他货币资金”“在途物资”“在加工物品”“应收股利”“应收利息”“坏账准备”“待摊费用”“基建工程”“工程物资”“研发支出”和“公共基础设施”“政府储备物资”“文物文化资产”“受托代理资产”等科目。而且，为了准确反映单位净资产状况，该制度将净资产科目细分为“限定性净资产”“其他净资产”“权益法调整”“本年盈余”“本年盈余分配”和“前期调整”科目。而在“负债类”会计科目中，增加了“应缴增值税”“其他应缴税费”“应付转拨款”“应付利息”“预提费用”“预计负债”和“受托代理负债”等科目。
《政府会计制度（征求意见稿）》还在很多地方都透露出强化财务会计的信号。比如增加了收入费用表等报表；在财务会计中引入了权责发生制，对固定资产实提折旧，对应收账款计提坏账准备等。
“此外，该制度基本上从整体上整合了现有的行政单位和事业单位两套会计制度，这对于编制政府层面综合财务报告具有重要意义。可以说，这一做法也从整体上强调了财务会计功能。”路军伟说。
将更好支撑预算编制
我国现行的政府会计标准体系实际上是财务会计和预算会计的混合体。为了适应公共财政管理的需要，财政部近年来对这一会计标准进行了全面修订，基本满足了现行部门预算管理的需要。
但由于没有引入程度较高的权责发生制，以及财务会计本身没有独立的要素体系和报表体系，因此，财务会计的功能是比较弱化的。
“随着社会经济环境发生了巨大变化，外部信息需求，比如对资产负债状况、财政可持续情况、业绩情况等信息的需求增强，这就对这一会计系统的要求越来越高，这种信息需求压力最终导致需要在保障预算会计信息需求的同时，强化财务会计功能。”路军伟说。
事实上，财务会计功能的强化将能够满足更加多元的信息需求。对外，可以满足以债权人为代表的利益相关者对政府财务状况信息的需求；对内，能够满足更加全面的财务管理的信息需求，特别是成本信息需求。
王晨明认为，加强财务会计功能的意义主要体现在以下3个方面。
一是财务会计可以发挥财税资源分配的基础作用。政府会计天然具有国家治理效应，目前我国从传统的收付实现制会计转向权责发生制会计已经成为政府会计改革的基本趋势。编制权责发生制的政府综合财务报告与滚动预算制度是密切相关的。权责发生制可以部分缓解“年终突击花钱”的现象。如果是现金收付制，年度拨款到了12月31日没有花完，要么钱会被收回，要么影响下一年的基数。如果是权责发生制，就不只看现在还要看全项目，但这其中要配套中期预算的改革。权责发生制基础的综合财务报告将政府的全部公共受托资源以及相应的对外责任义务、全部财务收支活动都纳入核算范围。
二是财务会计可以发挥核算和过程控制的作用。通过政府会计核算能明晰财政收支的来龙去脉，政府会计通过披露财政收入的各项经济活动，能够揭露经济责任履行中的重大违法违规、违背民意的问题，对相关人员进行责任追究，最终促进责任政府的建立。在国家治理的实践中，会计比其他任何一种管理手段都有优势、能够自然而然地介入经济和社会发展的各个领域各个环节。正因如此，会计法规制度体系的不断完善和有效实施，本身就是国家治理体系和治理能力现代化的一个部分，有利于维护经济和社会秩序。
三是财务会计可以发挥监督和评价的作用。政府会计可以及时地揭露国家治理中的制度性问题、政策性缺陷以及制度政策的贯彻执行问题，并提出自己的建议，推动国家改革中的制度建设和政策规范，提高经济发展效率。另外，政府会计能对政府办事效率进行评价，监督政府是否依法行政、办事是否“三公”（即公开、公正和公平），将极大地提高政府的办事效率。
路军伟则强调，财务会计功能的强化不但不会弱化预算会计功能，反而能够强化预算管理。因为，财务会计提供的资产负债等存量信息以及成本费用信息，无疑对于预算的编制等具有更大的支撑作用。